Kategori : ELEKTRİK ENERJİSİ, ENERJİ GÜNDEMİ - Tarih : 04 Kasım 2014
ABD’nin tarihsel olarak enerji politikasının oluşturulmasında başarılı olduğu söylenemez. Hükümet ve sanayinin enerji alanındaki kararları tarihsel olarak genellikle kriz odaklı olmuştur. Modern enerji politikasının oluşturulmasını tetikleyen olay, 1973 yılında İsrail’in Mısır ve Suriye ile savaşında ABD ve Hollanda’nın desteğine misilleme olarak OPEC üyesi ülkeler tarafından uygulanan ambargo ve fiyatların yükseltilmesi olmuştur. Buna karşılık, ABD Hükümeti Başkanı Nixon bir plan ortaya koymuştur. Başkan Nixon’ın planı birincil olarak gelecekteki petrol ithalat risklerinden kaçınılması, araştırma-geliştirme çalışmalarının genişletilmesi ve yenilenebilir enerji kaynakları da dahil olmak üzere yerli enerji kaynaklarının üretimi ve kullanımına yönelik politikaların uygulanmasına odaklanmaktı.
Enerji politikalarında en cesur kararlar 2. Dünya Savaşı sonrasında Başkan Jimmy Carter tarafından alınmıştı. Başkan Carter 1977 yılında öncelikle ABD Enerji Bakanlığı ve Federal Enerji Düzenleme Komisyonu’nu kurarak enerji kamu sektörünün yapısını yeniden düzenledi. Daha sonra, ABD Temsilciler Meclisine kapsamlı bir enerji politikası önerisi sundu. Carter’ın politika önerileri, enerji üretiminin jeopolitik çıkarları gözeten ve ithalat bağımlıs
ı devletlerin çatıştığı politikalarla bir bütün olduğunu kanıtladı. Nihayetinde, 1978 yılı sonunda topluca Ulusal Enerji Yasası olarak adlandırılan enerji mevzuatı değişiklik yapılmış haliyle onaylandı. Bu yeni yasalar ile enerji politikalarında; petrol ve doğal gaz fiyat deregülasyonu, bazı kategorideki elektrikli cihazlarda enerji verimliliği standartlarının vergilendirilmesi, konutlarda ısıtma amaçlı güneş enerjisinin kullanımı ve enerji tasarrufunun arttırılmasına yönelik uygulamalara kredi desteği ve hibe verilmesi, bağımsız yenilenebilir enerji üreticilerinin ürettiği elektriğin satın alınması gerekliliği, yeni santraller için doğal gaz ve petrolün birincil yakıtların dışında tutulmasını içeren değişiklikler oldu.
Bununla birlikte, Başkan Nixon ve Başkan Carter’ın enerji politikası girişimleri genel olarak başarısız oldu. Başkan Carter başarılı yasal düzenlemeler yapmasına rağmen, bunun kendisine olan politik maliyeti büyük oldu. Carter’ın doğal gaz politikası çok tartışıldı ve başkanlığı döneminde Doğal Gaz Politika Kanunu çerçevesinde fiyatların kontrolsüzlüğü ile fiyatların yükselmesi ve enerji kesintileri ile suçlandı. Buna ilave olarak, 1979-1980 yıllarında İran Devrimi’nin ardından petrol fiyatlarındaki yükselişi kontrol edememesi ve 1980 yılında sentetik yakıt sanayinin kurulmasına yönelik kısa süreli çabalarının birkaç yıl içerisinde başarısızlıkla sonuçlanması Carter döneminin sona ermesinde etkili oldu.
Elektrik tekelleri için petrol krizlerinin başlıca etkisi yükselen fiyatlardı. Doğal gaz ve kömür ile talebin çapraz fiyat esneklikleri, kısa dönemde esnek olmayan tüketici yanıtı, bir çok eyalette otomatik yakıt fiyat ayarlaması ve yeni enerji santrallerinin kurulması için çevre ve güvenlik gereklilikleri nedeniyle sermaye maliyetlerinde büyük eskalasyon yapılması da elektrik fiyatlarının yükselmesine yol açan diğer faktörlerdi.
1974 yılına kadar çeyrek yüzyıldır elektrik talebinin istikrarlı bir şekilde yılda %8 oranında artması, talep projeksiyonlarının yapılmasını göreceli kolay kılıyordu. Bununla birlikte, petrol krizini takiben enerji talep tahmini yapmak büsbütün zorlaştı. 1970’li yıllarda kamu ve sanayinin -geçmişten geleceğe çok küçük değişiklik göstereceğini varsayan- talep tahminleri basit ekonometrik modellere bağlı olarak genellikle çok yüksekti.
1979 yılında ABD’nin Pensilvanya eyaletine bağlı Three Mile Ada’sında yaşanan nükleer kaza ve 1986 yılında Ukrayna’da yaşanan Çernobil kazası sonrasında kamuoyunda nükleer karşıtı gerilim artıyor ve ABD’nin nükleer enerji seçeneğini neredeyse ortadan kaldırıyordu.
Başkan Reagan, Carter’ın enerji politikalarının aksine farklı bir yaklaşımla ABD Enerji Bakanlığı’nın kapatılmasını önerdi. Yenilenebilir enerji araştırmalarına ayrılan fonu neredeyse tamamen kaldırdı ve yenilenebilir tesisleri için federal vergi kredisi sonlandırıldı.
Başkan George Bush’un Körfez Savaşı sonrasında 1991 yılında önerdiği Ulusal Enerji Stratejisi onun piyasa güçleri üzerinde köşe taşıydı. 1992 yılında onaylanan Federal Enerji Politika Kanunu, kamu şirketleri ile diğer üreticiler arasında ayrımcı olmayan iletim oranları öngörerek toptan satış elektrik kamu şirketlerini rekabete teşvik etmeyi hedefliyordu. Ayrıca verimlilik standartları ve yeni vergi kredilendirmeleri ve yenilenebilir enerji teknolojileri için üretim teşvikleri öngörülüyordu.
1990’lı yıllarda, Başkan Clinton ulusal enerji politikası bileşenleri olarak doğal gaz kullanımı, enerji tasarrufu ve yenilenebilir enerji teknolojilerini teşvik etti. Başkan George W. Bush 2001 yılında oldukça tartışmalı yeni bir enerji politikası önerdi. Önemli ölçüde fosil yakıt ve nükleer santral kurulmasına odaklanmakta ve Arktik’te petrol geliştirmeyi öngörmekteydi.
ABD enerji politikasının verimsizliğinin yapısal birtakım nedenleri de bulunmaktadır. Öncelikle, ABD’de enerji kanun yapımı için federal kurumsal yapı zayıftır. ABD Enerji Bakanlığı ağırlıklı olarak enerjide ARGE ile ilgilidir ve bir düzenleme kurumu değildir. Düzenleyici kuruluşlar NRC ve FERC ne proaktif ne de kapsamlı politika birimleridir. Çok sayıda enerji yasasının hiçbiri gerçekte kapsayıcı değildir. Enerji kararları, piyasaların karmaşık etkisi ve bölük pörçük federal ve eyalet düzenlemeleri ile belirlenir. İkincisi, enerji alanında güçlü jeopolitik çıkarlar bu kurumsal başarısızlıkların düzeltilmesini önlemektedir. Örneğin 2001 kışında ABD Enerji Bakanlığı elektrik kesintilerini önlemek için bu konuda isteksiz olan yetkililere Kaliforniya’ya daha fazla hidroelektrik satmayı emretti. Enerji sektörünün problemleri hem hükümetin piyasalara karşı rolü hem de federalizmin klasik sorunlarından nüksetmektedir.
ABD’de telekomünikasyon, ulaştırma, havayolları, doğal gaz ve diğer hizmet sektörlerinin serbestleşmesinin ardından elektrik kamu sektörü piyasa reformuna en geç teslim olan sektör oldu. Bu gecikme için iyi bir sebep vardı: elektrik arzı sadece üretim aşamasında serbestleştirilebilecek, elektrik iletimi ve şehir içi dağıtımı, tüketicilere müsrif gereksiz elektrik yatırımlarını yüklemekten kaçınmak için doğal tekeller olarak kalacaktı. Bu bakımdan, elektrik arzı yeniden yapılandırıldığı ölçüde çok serbestleşmiş değildi. Dikey bütünleşik tekel hizmet tedarikçileri, önceden üretim, iletim ve dağıtımın ayrıştırılmasını zorlarken, şimdi elektrik arzı rekabetinde yer almayı kabul ediyorlardı.
Elektrik piyasası reformu resmi olarak 1978 yılında Federal Kamu Hizmeti Düzenleme Politikaları Yasası’nın kabul edilmesiyle başladı. Elektrik arzı üzerinde Başkan Carter’ın enerji bağımsızlığı programlarının gerçekleşmesine tehdit olarak görülen tekel kontrolü aşmak için tasarlanmış bu Yasa, yatırımcının sahip olduğu hizmetlerde uzun dönemli anlaşmalar yapmayı ve kendi üretim maliyetinden kaçınmak için elektriği bağımsız yenilenebilir enerji tedarikçilerinden almayı öngörüyordu. O dönemde, yeni enerji santralleri için giderler ve santral kurmak için kredi faizi oranları çok yüksekti.
Yüksek maliyetli alımdan kaçınılmasından ötürü ve cömert federal ve eyalet hibeleri ve vergi teşviklerinin yardımıyla, ABD fotovoltaik piyasası 1974-1984 yılları arasında 1.3 milyon feet kareden 17.2 milyon feet kareye ulaştı. Rüzgar gücü benzer şekilde, özellikle 1980’li yıllarda küresel kapasitenin %90’ının bulunduğu Kaliforniya’da hızla gelişti. Başkan Carter döneminin yenilenebilir enerji deneyimi sona ermiş, Reagan ve Bush dönemlerinde konvansiyonel fosil yakıtlardan üretilen elektriğin fiyatları düşmüş ve Kanun kontratlarının süresinin geçmesine izin verilmişti. Ancak yenilenebilir enerji sektörünün gelişiminin başarılmasında rüzgar ve güneş enerjisi için hem de enerji verimliliği için vergi kredilendirilmesi önemli rol oynadı.
Federal Enerji Politikası Yasası’nın 1992 yılında onaylanmasında birçok etken rol oynadı. Yenilenebilir Enerji için politik destek çok zayıf olmasına rağmen, piyasa reformu için maliyet tasarrufu beklentisiyle özellikle büyük sanayi tüketicileri tarafından baskı mevcuttu. Teknolojik gelişme ayrıca bir rol oynadı ve yüksek verimli kombine çevrim gaz türbinleri santrallerin optimum boyutunu önemli ölçüde düşürdü. Federal Kamu Hizmeti Düzenleme Politikaları Yasası gaz türbinleri için piyasanın açılmasına katkı sağladı; türbinler kojen sistemin bir parçası olarak kurulduğunda doğal gazın birincil yakıt olarak kullanılması sınırlamasından muaf oluyordu. Yakıt verimliliği dönüşümü ile merkezi büyük bir
kömür santrali için elektrik iki katına çıkmakta, inşa maliyet/kW üretim kapasitesi yaklaşık yarıya düşmekteydi. Yeni enerji santral inşaatına kombine çevrim doğal gaz türbinleri hakim olmuştu. Bilgisayar tabanlı iletişimde eş zamanlı gelişmeler, daha küçük bağımsız enerji üreticilerine hem iletim şebekesine giriş hem de gerçek zamanlı talebi karşılamak için diğer üreticiler ile koordinasyon içinde olma imkanı tanıdı.
Federal Enerji Politikası Yasası elektrik üretim, iletim ve şehir içi dağıtımın ayrıştırılması yoluyla şimdiye kadar dikey bütünleşik kamu şirketlerinin bulunduğu eyaletleri piyasa rekabetine açılmaya teşvik etti. Bu eyaletlerde piyasa reformunun benimsenmesi ile tüketiciler kendi üretiminin kaynağını seçmede özgürleşirken, diğer aşamalar düzenlenmiş tekel kontrolünde kaldı. Yasa ayrıca, Federal Enerji Düzenleme Komisyonu’na tüm enerji tedarikçilerinin ulusal iletim şebekesine ayrımcı olmayan erişimini garanti etmesi yetkisini verdi.
Elektrik üretimi, ilk etapta toptan satışta (federal) sonra perakende satışta müşteri seçimine olanak tanınan 23 eyalette bağımsız piyasa rekabetine açılmıştı. Ancak elektrik üretiminin yeniden yapılandırılması çok karmaşık ve ciddi riskler içeren bir uygulamaydı. Depolama imkanının olmayışı, kısa vadede esnek olmayan talep, yeni kapasitenin sisteme ilave edilmesi için genellikle uzun bir yol kat edilmesi gerekliliği, gerçek zamanlı olarak arz ve talebin dengelenmesi ihtiyacı, özellikle toptan satış ticaretçilerinin piyasa gücü ile hareket etmesi olasılığı ve serbestleşmenin sonucunun kesin olmayışı piyasa reformunun yapısal engelleridir.
Kötü yönetilen piyasa reformu ayrıca 2001 yılında Kaliforniya’da olduğu gibi sistem güvenliğini tehdit etmekteydi. Bazı elektrik santrallerinin sadece pik talep dönemleri süresince işletilmesi apaçık bir gereklilikti. Buna ilave olarak, elektrik üretiminde çeşitlilik, pik çıkışına günlük baz yük hizmeti, elektrik üretmek için geniş bir yelpazede her biri kendi içinde karmaşık gereklilikleri olan çeşitli teknolojilerin ve nükleer, fosil yakıt, yenilenebilir kaynakların kullanımı da bir zorluktu. Elektrik sistemi çok karmaşık ve etkin kontrolü zor olan büyük engeller sunmaktadır. Piyasa reformu büyük teknoloji-yoğun sanayilerin çok satışı ile daha iyi olabilirdi. Ancak, serbestleşme, aynı anda sistemin mevcut durumu hakkında doğru bilgi ihtiyacını ve gelecek arz ve talep projeksiyonlarını daha hayati önemde kılıyordu.
2002 yılı itibariyle, serbestleşme ABD’de en büyük yapıları vurmuş, Kaliforniya enerji krizi yaşanmış ve o dönem en büyük enerji şirketi olan Enron’u yıkmıştı. Kaliforniya Valisi Gray Davis perakende seçimi iptal etti. Fiyat artışlarından ve piyasa yeniden yapılandırılması risklerinden kaçınmak için 43 milyar dolarlık uzun dönem kontratları imzalanmıştı ve eyalet yeterli talep temin etmekle mücadele ediyordu. Hatta piyasa reformunda en iyi örnekler olarak kabul edilen Teksas ve Pensilvanya’da beklenenden çok daha az konut müşterisi tedarikçisini değiştirdi. Konut müşterileri ve küçük işletme oranları düşmesi güçlü perakende rekabetinin sonucu değildi. Perakende oranlarının oldukça düşmesi, büyük oranda piyasa ücretleri altında belirlenmiş limitlere bağlıydı. Yakıt tasarrufu toptancılar aracılığıyla geçtiğinde, Pensilvanya’da olduğu gibi, karşılık olarak elektrik şirketleriyle birleşme onayı için müzakereler yapıldı. Pik oranları yeterli bir perakende rekabete ulaşıncaya kadar tüketicileri korumak için gerekli görülüyordu. O dönem Kaliforniya’da üzerinde mutabık kalınan dört yıllık pik oranları ulusal ortalama perakende oranının hala %50 üzerindeydi.
Düşük pik oranı hedefleniyorsa, elektrik piyasasının serbestleştirilmesi küçük işletmeler ve konut müşterileri için çalışamaz, çünkü onlar için elektrik hizmeti seçeneksiz ve kısa dönemde elektrik talebi esnek değildir. Büyük sanayi müşterilerinin düşük maliyetli hizmet yaratması şebekeden ayrılmak için tehdit oluşturduğunda, tedarikçiler esnek olmayan talep ile karlı kalabilmek için karşı ayrımcılık yapar ve konut kullanıcıları yüksek fiyatlı arza maruz kalırlar. Elektrik satışları, çok yüksek perakende fiyatlardan kaçınmak, sistem güvenliğini ve güvenirliğini garanti etmek açısından düzenlenmek zorundadır.
Piyasa reformunun ilk sözü, Enron, Dynergy gibi ve diğer büyük enerji ticaretçileri tarafından savunulduğu gibi, rekabetin tüketiciler için düşük fiyatlarda sonuçlanmasıydı. Dahası, fiyat ayrımcılığını sona erdirecekti, halen büyük sanayi tüketicileri ayrıcalıklı fiyatlardan alırken, ülkenin Kaliforniya ve Kuzeydoğu gibi belli bölgeleri, bölgesel olarak üretilmiş elektrik için önemli ölçüde daha fazla ödüyorlardı. Düzenlenmiş kuruluşlar eyalet tarafından maliyet artı gelirin garanti edilmesinden vazgeçilmesi hususuna ilk önce gönülsüz yaklaştı. Bununla birlikte, en büyük sanayi müşterilerinin çok yüksek fiyat hizmetinden topluca vazgeçebileceği olasılığı ile karşı karşıya kalınca -kombine çevrim doğal gaz türbinleri dağılmış bağımsız üretimi mümkün kılıyordu- sonunda, yeniden yapılanmayı desteklediler. Dahası onlara rekabetçi olmayan kurtarılmamış nükleer santral yatırımlarının garanti edileceği konusunda güvence verilmişti.
Beklendiği gibi, en yüksek perakende fiyatların olduğu eyaletler arasında piyasa reformuna doğru ilk geçişi yapan Kaliforniya, Massachusetts, New Hampshire, New Jersey, New York ve Pensilvanya bulunuyordu. Yenilenebilir enerji için destek, yeniden yapılanma üzerinde siyasi mücadele yapıldığında, piyasa reformu için politik destek inşa etmek ve konut müşterilerini arz tedarikçilerini değiştirmek ve yeniden yapılanmış piyasaya katılım için ikna etmek ile büyük ölçüde geldi. Rüzgar ve jeotermal enerji kaynaklarının tüketici tercihi ile piyasaya girmesi ve yenilenebilir enerji kaynakları açısından zengin Batı Teksas, Kaliforniya Kuzeybatı eyaletlerinde doğal gaz ve kömür ile rekabetçilik maliyetinin artması beklenmekteydi.
ABD elektrik üretimi enerjiden kaynaklı karbondioksit emisyonlarının %41’inden sorumludur. Bu nedenle, temiz enerji kaynaklarının geliştirilmesi ABD’nin sera gazlarını azaltma ve küresel ısınmayı yavaşlatma mücadelesi için büyük önem taşımaktadır. Sürdürülebilir enerjiyi destekleyenlerin çoğu, yenilenebilir enerjiden elektrik üretiminin tüketicinin yeşil enerji talebi odaklı olduğu ve büyük merkezi santrallerin inşası için verilen teşviklerin sonlandırıldığı serbest bir piyasada başarılabileceğine inanmaktadır.
250 milyar dolarlık elektrik endüstrisi ABD’nin yatırım ve gelir bakımından en büyüğüdür. Aynı zamanda enerji kullanımından kaynaklı nitrojen oksitlerin dörtte birinden, sülfür dioksit emisyonlarının üçte ikisinden, karbondioksit salımının %41’inden sorumludur. Küresel iklim değişikliği ile mücadelede yenilenebilir enerji kaynakları uzun dönemli enerji seçenekleri arasında yer almakta iken, fosil yakıtlara alternatif diğer seçenek olan nükleer enerji ise ciddi güvenlik ve atık problemleri ile karşı karşıyadır. ABD’de elektrik üretiminin %20’si nükleer enerjiden karşılanmaktadır.
Fizyona dayalı yenilenemeyen uranyum kaynaklarından -çoğunlukla ithal edilmekte- elde edilen nükleer enerji kullanımı pahalı bir kaynaktır. Nükleer yakıt döngüsünün; taşınma, yakıt fabrikasyonu, zenginleştirme ve maden işleri için fosil yakıt kullanılmakta ve 30-60 gram net karbondioksit/kWh emisyonu yaymaktadır. Nükleer santralin net karbon emisyonu pek çok yenilenebilir enerji teknolojisinin ve kombine çevrim doğal gaz kojenerasyon sistemlerinin emisyonundan yüksektir. Bu durum sıklıkla enerji analistleri tarafından reddedilmektedir. Sonuçta, yakıtın yeniden işlenmesi ve üretken reaktör gibi alternatif fizyon teknolojileri bu problemleri çözmemiştir.
Kömür kullanımı ile 1996 yılında zirveye ulaşan sanayileşmiş dünyada, yeni elektrik üretiminde tercih edilen yakıt olarak doğal gaza geçiş, kaynak rezervlerinin tükenmesi sonucunda ortaya çıkmamış; daha temiz ve daha ucuz bir enerji kaynağı arayışından kaynaklanmıştır. Bu bakımdan, daha az emisyonlu bir yakıt olan doğal gaz, karbon azaltılmış bir geleceğe geçiş döneminde, geçiş dönemi yakıtı olabilir.
Maliyet, santralın yerine ve büyüklüğüne göre değişse de, ortalama jeotermal, rüzgar, biyokütle üretimi kWh başına değere getirilmiş üretim maliyeti konvansiyonel kömür ve nükleer enerjiden daha az pahalıdır. Yenilenebilir enerjinin yaygın olarak benimsenmesinin önündeki temel engeller, iletim hatlarının genişletilmesi için ilave maliyetler, rekabetçi olmayan santral ve altyapı için yükümlenilmiş maliyetlerin yansıtılarak düzenlenmiş fiyatlar, fosil yakıtlar ve nükleer enerji üretimi için sosyal ve çevresel maliyetler göz önüne alınmadan yapılan sübvansiyonlar ve fiziksel koşullar açısından yenilenebilir enerji arzının kesikli veya süreksiz yapısıdır.
ABD’de yenilenebilir enerjinin geleceği serbest piyasa kapitalizminin aşırılıklarının olduğu bir ortamda güvenli olmaktan uzaktır. Kaliforniya’da piyasa reformunun fiyaskosu ve Enron’un çöküşü ile ilgili skandallar ve diğer olaylar elektrik enerjisi endüstrisinin kamu müdahalesi gerekliliğinin birincil örneği olduğunu bize hatırlatmıştır. Çünkü, her biri kendi çıkarına hareket eden bireysel sermaye işletmeleri gerekli koşullarda üretemezler. Bununla birlikte, sektörün önceki yapısına -sistemin kendisinin kamu refahı ile ilgisi az, güçlü kazanılmış haklar tarafından müthiş bir baskıya maruz kaldığı- bir dönüş uygun olmayacaktır. Ancak, elektrik üretimi ve dağıtımının demokratik kontrol ve yönetimi -seçilmiş yetkililer tarafından gözetimi ve şebeke sisteminin kamu koordinasyonunda kontrolü- enerji piyasalarının değişkenliğinden kaçınılmasında en emin yol olarak görülmektedir.
Düzenlenmiş rekabetçi bir piyasa yoluyla veya doğrudan kamu mülkiyeti altında ve belediyelerin kontrolü ile; zorunlu yenilenebilir portföyü standartları, kaliteli tedarikçiler için uzun dönemli fiyatların garanti edilmesi, yenilenebilir enerji arzını teşvik edecek diğer politikaların oluşturulması, gerçek zamanlı perakende fiyatlandırması ve karbon vergisi ile talebin dengelenmesi; daha fazla fosil yakıt santrali ve nükleer santral kurulmasını ve her zamankinden derin bölgelere inebilecek sondajlar öngören Bush/Cheney planına en önemli alternatiflerdir.
Kaynak:
Heiman, Michael K. and Solomon, Barry D. 2004. Power to the People: Electric Utility Restructuring and the Commitment to Renewable Energy. Annals of the Association of American Geographers, Vol.94, No. 1 (Mar., 2004), pp.94-116
Yazan: Sinem ÇAYNAK
Bu makale EİGM Temmuz 2014 bülteninde yayınlanmıştır.
